巫岚：“毒芹菜天价罚款”九问

退休闲人，半夜醒来，几句话如鲠在喉、不吐不快。就央视新闻30分关于陕西榆林市市场监督管理局对农残超标芹菜6.6万“天价”罚款事件的一些疑惑，与大家分享。

疑问一：央视对外发声，为何不向社会披露完整信息？

央视新闻30分视频时长2分26秒，全程都在围绕市场监管部门“天价罚款不顾小微市场主体死活，破坏营商环境”报道。但始终没有披露芹菜什么项目不合格，甚至在引用处罚决定内容时还含糊其辞的用了“超过食品安全标准限量食品”的表述，明显回避了“农药残留”四字，这和央视记者的顶级水平完全不相称，也和以前报道食品安全问题时动辄危言耸听的“毒芹菜”“毒大米”的表述风格完全不同。请问，报道发布前，有督查组的新闻通稿，还是经过督查组审定了？据笔者了解，这起案件的芹菜中检出禁用农药毒死蜱，妥妥可以称为“毒芹菜”。毒死蜱为中毒农药，已经于2016年开始禁止用于蔬菜，可媒体为了报道需要，故意回避核心信息，让社会误认为该芹菜不存在安全问题，引发社会舆论一边倒指责行政机关“冷血”、“抢钱”，这个后果媒体预料过吗？没有行政机关的严格监管何来食品安全？为民执法的执法者咋就一夜之间成了百姓的“死对头”？对毒死蜱可能涉及的食品安全问题了解吗？

疑问二：认为罚6.6万元过罚不当，那应该罚多少合适？依据什么？

据笔者了解，6.6万元罚款，在现有法律框架下完全在裁量的合理区间，如何得出“过罚不当”结论的？《食品安全法》规定处罚“五万元以上十万元以下”，在罗某夫妇没有《行政处罚法》规定的法定从轻减轻情节情况下，依据《陕西省市场监督管理局行政处罚裁量权适用规则（试行）》规定，处6.5万元至8.5万元处罚，都属于合理区间。6.6万罚款是榆林市榆阳区市场监督管理局作出的处罚决定，早在2018年榆林市榆阳区市场监督管理局办理的同样行政诉讼案件两审（判决书编号：（2020）陕08行终19号）都得到法院支持，至少已经被司法机关证明6.6万所谓“天价”罚款并无不当。在这种情况下，是被罗某夫妇的哭诉所打动，凭朴素的无产阶级感情得出了“执法不能只讲力度”的结论吗？执法者哪个是不食人间烟火之人，何尝不想讲“温度”？80%的执法者本身都是社会底层，或者父母都是农民，他们何尝不了解底层的苦？即使罚款超出了普通人的认知，也应该是立法的错，在这个问题上，推翻执法部门的结论是否应该适当保持点“谦抑性”呢？即使认为处罚过重，如果不修改法律，莫非执法人员可以突破法律规定，凭感觉裁量？那要法律干什么？还是依法行政吗？如果人人都凭自己认知的“恶法非法”来执法，依法治国又该如何进行呢？如果认为法律规定不是判定“过罚相当”的标准，总书记“四个最严”要求是不是标准？总理的“罚到他们倾家荡产”要求是不是标准？老百姓的食品安全热切期盼是不是标准？罗某夫妇不能提供芹菜合法来源，造成上线难以追溯，表面是七斤，整个链条下来七万斤也不无可能，说不准督查组督查期间吃的就是“毒芹菜”，作何感想？难道不应该让他们付出代价？如果罗某夫妇能够说明芹菜合法来源、尽到索票索证义务，按照《食品安全法》规定是不处罚的，榆阳区市场监督管理局办理的另起“毒芹菜”行政诉讼案件中最下游就是免罚的，通过生产经营同责的规定倒逼经营者履行义务本身就是《食品安全法》的立法本意。非常希望能够给出“既有力度又有温度”的处罚标准来统一全国的执法工作，别让执法者为难。提出问题容易，解决问题难啊！

疑问三：对二审尚未作出生效判决的行政诉讼案件，提前得出“过罚不当、执法不能只讲力度”的结论，会不会影响二审判决结果？是权大于法吗？

笔者了解，罗某夫妇的6.6万罚款决定是在2022年2月由榆林市榆阳区市场监督管理局作出的处罚决定，当事人提起行政诉讼后，2022年6月20日榆阳区法院一审判决（判决书编号：（2022）陕0802行初24号）驳回原告诉讼请求，支持了行政机关的决定，从时间上猜测很可能正处于二审期间。在法院尚未作出生效判决，且一审支持行政机关处罚决定的情况下，在没有充分证据（至少媒体没有披露）情况下，得出“过罚不当、执法不能只讲力度”的结论，不但否定了该案一审判决结果，也会通过权威和舆论绑架影响到二审裁判，这合适吗？况且榆阳区市场监督管理局2018年同样的“毒芹菜”处罚，在2020年二审已经支持行政机关的处罚决定？是否涉嫌用权力影响司法问题？如果本次结论正确，前期法院的裁判结果是否需要予以再审？如果法院不再审，影响的是司法公信力，还是行政执法的公信力？今年中共中央、国务院发布，自2022年5月1日起施行的《信访工作条例》　第二十八条第二款规定：“各级机关、单位应当按照诉讼与信访分离制度要求，将涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由有关政法部门依法处理”。罗某夫妇通过大督查平台反应诉求，督查组予以核实，这是“为民做主”的表现，值得称赞，问题是对《信访工作条例》有明确规定要求“诉讼与信访分离”的情况下，先入为主，是否会引发信“访”而不信“法”问题呢？对基层的督查是否也要尽量尊重法院的判决呢？

疑问四：就优化营商环境开展督查，是否考虑过食品安全监管问题？

笔者了解，每次督查都有侧重点，有明确的任务要求，第九次大督查聚焦的是“稳增长、稳市场主体、稳就业保民生、保产业链供应链稳定、深化“放管服”改革优化营商环境等重点工作”，这是国务院急百姓所急、想百姓所想作出的英明决策部署，老百姓翘首期盼。问题是督查是否要对社会总体发展各方面予以综合考虑？如果本次督查食品安全监管，榆林的处罚案有无可能成为强化食品安全监管的亮点？即使是优化营商环境，“依法行政”难道不是最好的营商环境？打假保真、打假治劣，让社会良性发展，难道不是对营商环境的优化？强调食品安全要求“四个最严”，强调经济发展要求“柔性执法”之间并不矛盾，但不能让执法者左右为难、无所适从。“柔性执法”不等于“柔软执法”，“有力度”不等于“没温度”，人民群众哪个不是对食品安全问题恨之入骨？哪个愿意吃用了毒死蜱的芹菜？优化营商环境，应该进行全面解读，让执法者暖心、让人民群众放心、让领导省心、让市场主体舒心，莫不是大家共同追求的目标？没有食品安全，我们优化营商环境又有何用？能优化得了吗？

疑问五：督查组指责基层执法部门“过罚不当”，难道不损害国务院督查组形象？

督查组可谓是带有尚方宝剑的“钦差大臣”，每个举动都可能让基层瑟瑟发抖，笔者不是强求督查组“官官相护”，只是恳求对基层工作的复杂性多一些理解，而不仅仅是纸上谈兵。从社会群众角度讲，似乎督查组批评了基层，老百姓拍手称快，岂不知基层政府是最贴近群众的一层，他们的形象也同样代表政府形象。如果确实有问题，我们刮骨疗毒、绝不护短、自曝家丑我不反对，关键是教育不到点子上，会让社会笑话。就好比家长教育孩子，错误的批评教育，只会让路人认为家风不正。督查组的每一个举动，都会起到示范作用，如果真的批评错了，会让执法者寒心，就如同一次错误的判决污染的是整条河流。动辄指责基层的做法表面上大快人心，仔细品味是对整个政府形象的损害，希望遇事多想想具体事件背后的原因。很多事情表面在基层，深层次问题往往在上层，没有充分的调查研究就没有发言权，用“明察秋毫”来形容基层对督导组的期盼，一点都不为过。确实有错的，该批评批评、该曝光曝光、该处分人处分，大家没有怨言，关键是要让大家服气。“芹菜案”引发大量舆情，甚至被部分执法者认为是“好事”，认为自此可以擅自减轻处罚了，对与错还有待实践检验。

疑问六：从2018年发现使用毒死蜱，至“毒芹菜”所谓天价罚款，违法行为在榆林市仍然屡禁不止，后续是否还要从食品安全角度启动追责机制？要不要建议搞个农残超标专项治理行动？

“毒芹菜”案中，当事人经营的芹菜经食品安全监督抽检，毒死蜱实测值为0.11mg/kg，不符合GB2763-2011《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》要求，检验结论为不合格。毒死蜱是一种有机磷类广谱杀虫剂，《中华人民共和国农业部公告第2032号》明确：自2016年12月31日起，禁止毒死蜱在蔬菜上使用。《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》中规定，毒死蜱在芹菜中的最大残留限量为0.05 mg/kg。农业农村部办公厅于2022年4月11日发布了《关于开展2022年国家农产品质量安全监督抽查的通知》，将芹菜列入监督抽查的重点品种，将禁用农药列入监督抽查的重点参数。农业农村部于2022年6月10日发布的《关于监督抽查发现的27批次问题农产品情况的通告》中，涉及蔬菜的问题农产品共7批次，其中6批次蔬菜均检出毒死蜱，说明蔬菜使用禁用农药问题相当突出。从2018年榆阳区市场监管局行政诉讼案发现使用毒死蜱，至2022年“毒芹菜”所谓天价罚款，说明使用禁用农药违法行为在榆林市仍然屡禁不止，6.6万元“天价罚款”尚不能解决问题，“有温度”的责令改正、批评教育就能解决问题？尽管源头在种植环节，但需要经营环节的追根溯源，罗某夫妇被罚不是因为他们没有检验，也没这个义务和能力，是因为没履行法定义务造成产品来源不能追溯。站在保证食品安全的角度来看，督查组是否有必要建议当地开展农残超标专项治理行动？就屡打不绝的毒死蜱，是否要从食品安全角度启动追责机制？咋似乎感觉“过罚不当”的提法和“着力解决该严的不严、该重的不重、该硬的不硬”的要求有点背离呢？如何治理餐桌上的污染，保障“舌尖上的安全”这道题又该如何作答呢？

疑问七：督查过后，榆林市市场监督管理局该如何整改呢？

就6.6万元罚款的芹菜案，督查组已经得出了“过罚不当”的结论，就个案而言，可以通过督查组给法院施压变更判决结果。问题是，督查组提到的20多起对小微市场主体的处罚，都要不论对错把罚款退还吗？哪部法律规定对小微市场主体罚款不能超过5万元？特别是榆阳区市场监管局已经经过法院2020年二审判决的案件，退还罚款是否会被追究“造成国有资产流失”的责任？一个榆林是个小范围，全国范围内，对小微市场主体罚款5万元以上的案件比比皆是，督查组可以查询“市场处罚文书网”看看，是否需要进行全国层面的全面整改呢？否则这种示范效应，是否会引发全国法院行政判决全部再审，或者被罚款的小微市场主体纷纷上访要求退款的连锁反应呢？如果不能全国整改，似乎大督查的目标任务没有完成。如果真整改了，以后谁还相信法律呢？据说榆林已经开会进行了整改部署，很好奇是整改什么？是要求退回罚款，还是继续加大处罚力度，解决多年来毒死蜱滥用屡禁不绝？

疑问八：如果认为“芹菜案”可以在没有从轻减轻情节情况下，擅自裁量减轻处罚，执法人员已经被处分或判刑的案例是否需要翻案？

执法人员之所以不敢突破法律规定底线擅自减轻处罚，根本原因在于个别法条规定不尽合理，减轻处罚多少金额，执法人员就要承担多大个人风险。榆阳区市场监管局两起“毒芹菜”案均提起行政诉讼，足见执法有多么艰难，每起案件仅支付律师费至少一万，就不要说其他人力耗费。君不见近年来因为减轻处罚被处分者比比皆是，被检察院提起公益诉讼者有之，甚至被认定为“造成国有资产流失”判刑入狱者更是不乏其人。减轻处罚累计达到20万元是一条追究刑事责任的红线，谁敢轻易触碰？列举几百起因减轻处罚被追责案例轻而易举，在此就不罗列了，烦请看官自行搜索。问题是，如果为了“讲温度”，允许在没有法定从轻减轻情节情况下自由裁量，这些被追责的案例岂不都成了冤案？是否需要找到督查组申诉或信访呢？这种蝴蝶效应督查组想过吗？我倒是建议督查组就此与纪检监察机关和检察院提提建议，在没有贪腐问题情况下，把枪口抬高些，给执法人员办点实事。

疑问九：如果认为“芹菜案”处罚过重，立法存在的问题督查组向国务院反映了吗？否则这种长效机制该如何建立？

前文已经多次述及，即使“芹菜案”有问题，其根源不是执法问题，而是立法问题。督查组不可能天天督查，更不可能督查到每一个角落，关键是通过督查发现的问题，以点带面，建立长效机制，从根本上解决问题。建议督查组提交国务院的报告中，能够借鉴2016年全国人大常委会张德江委员长在《全国人大常委会执法检查组关于检查〈食品安全法〉实施情况报告》中指出的：“针对新修订《食品安全法》对轻微违法的罚款额度偏高、执行存在困难的问题，建议全国人大常委会法工委就此开展专题调研。”的表述，提出合理化建议。

笔者参加过督查，也曾被督查，去年还被第八次大督查质询过，但督查组同志的高素质和善解人意给我留下了深刻印象，我负责的优化营商环境工作还被督查组点名表扬。大督查工作不仅是完成一项任务，更是带着神圣使命的革命事业，真心希望通过督查发挥提质、增效目标，督促国务院各项政策措施在基层扎扎实实落地，为疫情期间共度时艰做出突出贡献！

文末，借用艾青的一句诗：为什么我的眼里常含泪水，因为我对这片土地爱得深沉！

来源：市场处罚研究